9月28日，《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》發(fā)布，這是全國首個(gè)跨區(qū)域、協(xié)商性的國土空間規(guī)劃，旨在打造具有全球影響力的世界級城市群。上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授、中國發(fā)展研究院執(zhí)行院長陸銘教授近期撰文《以都市圈為增長極，促進(jìn)長三角一體化高質(zhì)量發(fā)展》，提出要充分看到虹橋國際中央商務(wù)區(qū)及其輻射范圍對于長三角一體化發(fā)展的戰(zhàn)略意義，并建議以虹橋綜合交通樞紐為核心，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)國際化中央商務(wù)區(qū)，形成“一核兩帶”發(fā)展格局。在此登載上海交通大學(xué)特聘教授陸銘關(guān)于長三角一體化與都市圈建設(shè)的最新研究，以饗讀者。

2022年3月間，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的意見》發(fā)布。在建設(shè)全國統(tǒng)一大市場和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的過程中，長三角城市群應(yīng)起到標(biāo)桿性的作用。其中，我認(rèn)為最為重要的抓手就是圍繞幾個(gè)核心大城市，打造現(xiàn)代化都市圈，形成高質(zhì)量發(fā)展的新的增長極。

一、在集聚中走向平衡的

高質(zhì)量發(fā)展格局

當(dāng)前中國已經(jīng)形成了規(guī)模大小不等的城市群“抱團(tuán)取暖”的發(fā)展格局，在每一個(gè)城市群內(nèi)部，也已經(jīng)形成了中心城市向外輻射的發(fā)展格局。

在長三角群內(nèi)部，圍繞中心城市，也已初步形成了上海、南京、杭州、合肥四大都市圈。第七次人口普查顯示，長三角城市群內(nèi)部出現(xiàn)了人口以上海、南京、杭州和合肥等中心城市及周邊地區(qū)，以及沿海和沿長江地區(qū)集中的態(tài)勢。

在人口集聚的過程中，不必過于擔(dān)心區(qū)域發(fā)展的不平衡。事實(shí)上，江蘇、浙江、安徽省內(nèi)均出現(xiàn)了城市間人均GDP差距不斷縮小的良好態(tài)勢,而且不同城市之間呈現(xiàn)出差異化發(fā)展的格局。

在新的發(fā)展階段，通過統(tǒng)一市場建設(shè)發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)變得越來越重要。制造業(yè)內(nèi)部，產(chǎn)業(yè)的規(guī)?；?qū)使產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)在城市群內(nèi)集聚，同時(shí)，服務(wù)業(yè)和制造業(yè)之間也出現(xiàn)深度融合的趨勢。城市群整體的制造業(yè)越強(qiáng)，中心城市的服務(wù)業(yè)在城市群發(fā)展中的引領(lǐng)功能越強(qiáng)，中心城市服務(wù)業(yè)在自身GDP中的比重不斷提升。

在上述經(jīng)濟(jì)規(guī)律驅(qū)動(dòng)下，長三角的不同城市間已經(jīng)呈現(xiàn)出分工深化、優(yōu)勢互補(bǔ)、梯度發(fā)展的格局。上海、南京、杭州、合肥等中心城市生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)賦能于自身及其他城市的制造業(yè)，且具有發(fā)展消費(fèi)性服務(wù)業(yè)的強(qiáng)大規(guī)模經(jīng)濟(jì)，并建設(shè)成消費(fèi)中心城市。蘇錫常、浙江沿海都市帶、皖江都市帶等地理?xiàng)l件較好的城市集聚占地較多的制造業(yè)，而外圍的皖北、皖南、蘇北的發(fā)展各具特色的資源產(chǎn)業(yè)、旅游、農(nóng)業(yè)等。

二、都市圈建設(shè)是長三角一體化

高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵

從全球發(fā)展趨勢來看，隨著經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化水平逐步提高，城市群一體化的趨勢越來越明顯，中心城市及周邊的中小城市必然形成一體化程度最強(qiáng)的都市圈，成為生產(chǎn)要素高效集聚的增長極。圍繞核心大城市，在半徑幾十甚至上百公里的范圍內(nèi)，建成網(wǎng)絡(luò)化的軌道交通和高速公路，人口、土地、資本等生產(chǎn)要素由市場力量進(jìn)行配置，都市圈成為日?！巴ㄇ谌Α?。

《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》已經(jīng)提出“一極三區(qū)一高地”的戰(zhàn)略定位中，其中，放在首位的是“全國發(fā)展強(qiáng)勁活躍增長極”。長三角三省一市的人口規(guī)模近2.4億，面積近36萬平方公里，人口是日本的兩倍，總面積接近日本全國，但平原面積遠(yuǎn)超日本，還擁有世界上其他城市群難以比擬的長江中下游黃金水道。但客觀上來說，長三角城市群的經(jīng)濟(jì)與日本還有較大的差距，2021年，長三角三省一市GDP總量為4.14萬億美元，而日本的GDP總量為4.9萬億。面向長遠(yuǎn)的未來，在長三角城市群如果能夠形成兩倍于日本的經(jīng)濟(jì)總量，將不負(fù)引領(lǐng)整個(gè)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大使命。

無論是國家的發(fā)展，還是城市群的發(fā)展，都需要形成以大城市為核心的都市圈，作為一體化高質(zhì)量發(fā)展的增長極。近年來，上海、南京、杭州、合肥等大城市都正在形成與周邊中小城市一體化發(fā)展的都市圈，合肥在近年來的發(fā)展尤其引人矚目。但如果與日本的都市圈相比，長三角的幾大都市圈仍有差距。

日本經(jīng)濟(jì)與人口高度集中在東京都市圈、大阪都市圈和名古屋都市圈這三大都市圈。三大都市圈構(gòu)成4小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈，人口占日本總?cè)丝诘谋壤秊?2.42%。其中，東京都市圈在13000平方公里的面積上集聚了超過3700萬的人口，人口占全國的三分之一，2020年GDP總量達(dá)15200億美元，也大約占全日本的三分之一。如果以東京都市圈作為參照，長三角的都市圈發(fā)展還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。以上海為例，上海地處長江經(jīng)濟(jì)帶的龍頭與亞太沿海城市帶的交點(diǎn)處，正加快打造國內(nèi)大循環(huán)的中心節(jié)點(diǎn)、國內(nèi)國際雙循環(huán)的戰(zhàn)略鏈接。上海與緊鄰的江浙中小城市形成的潛在都市圈11000平方公里范圍內(nèi)，人口約為3100萬。如果將上海和蘇州相加，兩市的人口總量3764萬，GDP總量為1萬億美元，人口多于東京都市圈，但GDP仍只有東京都市圈的三分之二。

省級的行政邊界仍然對于一體化發(fā)展產(chǎn)生了制約。我們的車流大數(shù)據(jù)分析顯示，從全國平均來看，如果兩個(gè)城市相距200公里，又不處于同一個(gè)省的話，兩者之間的貨車車流相當(dāng)于同省內(nèi)部相距302公里的城市間車流，換句話來說，省級的行政邊界大約把城市拉開了100公里的距離。這種省際的邊界效應(yīng)，除了天然的地理與文化阻隔之外，還與跨省的交通連接不夠暢通，在生產(chǎn)要素市場上一體化程度不夠高有關(guān)。

在長三角內(nèi)部，借助于江蘇和安徽兩省的合作，“跨界”突破的南京都市圈發(fā)展規(guī)劃也已經(jīng)推出，上海與周邊中小城市形成的上海都市圈也正在建設(shè)。但客觀上，潛在的上海都市圈跨越了江浙滬三個(gè)省級單位的邊界，南京都市圈跨越了江蘇和安徽邊界，覆蓋了安徽境內(nèi)的滁州、馬鞍山、蕪湖等城市，省際行政邊界對都市圈仍有制約作用。相比之下，廣州和深圳各自與佛山和東莞所形成的都市圈，卻處于同省內(nèi)部，都市圈一體化程度更高。從現(xiàn)狀來看，廣州和佛山的人口已經(jīng)超過2800萬，深圳和東莞的人口也超過2800萬，而且深、莞兩市的面積只有上海的2/3。不僅如此，廣、深兩市之間正在進(jìn)一步建設(shè)軌道交通的連接線，一體化進(jìn)程還在加快推進(jìn)。廣佛深莞這個(gè)一體化區(qū)域的總?cè)丝谝呀?jīng)超過5600萬，接近整個(gè)廣東省總?cè)丝诘囊话?，這個(gè)數(shù)字還沒有包括惠州、珠海、中山等市。相比之下，長三角內(nèi)的都市圈建設(shè)應(yīng)有緊迫感。

都市圈一體化發(fā)展受限，本身就與省級行政邊界的影響有關(guān)。一方面，跨行政邊界的軌道交通一體化建設(shè)仍然不足。例如，東京都市圈軌道網(wǎng)全長超過2750公里，雖然其中地鐵僅約300公里，其余大量是城際鐵路，但均發(fā)揮著一體化通勤的功能。中國的城市化晚于日本，地鐵發(fā)展更好，上海的軌道交通全網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營里程831公里，蘇州城市軌道交通運(yùn)營里程254.2公里，其中包括地上里程。如果再加上上海與毗鄰城市之間的鐵路里程約676公里，甚至拓展到大都市圈范圍約778公里，仍然可以看到，在都市圈可比范圍內(nèi)來看軌道網(wǎng)，上海都市圈還有很大建設(shè)空間，其中的建設(shè)洼地，就在省際邊界的兩邊。另一方面，在現(xiàn)有的土地規(guī)劃和管理體制下，每個(gè)市級行政單位都各自設(shè)定自己的開發(fā)強(qiáng)度和開發(fā)邊界，勢必在省際邊界處形成發(fā)展洼地。事實(shí)上，東京都市圈在13000平方公里且大量是山地的情況下，土地開發(fā)強(qiáng)度達(dá)到33.6%，而上海都市圈范圍在可比范圍內(nèi)基本上是平原，土地開發(fā)強(qiáng)度低于東京都市圈。

三、都市圈引領(lǐng)的長三角一體化

需要新舉措

1．統(tǒng)一規(guī)劃是一體化發(fā)展的基礎(chǔ)

首先，進(jìn)一步完善中心城市和城市群發(fā)展戰(zhàn)略，通過跨行政邊界的類政府機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化一體化發(fā)展的協(xié)調(diào)機(jī)制。在城市群層面，圍繞中心城市和都市圈建立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，從具體項(xiàng)目入手，逐步建立健全體制機(jī)制，協(xié)調(diào)不同省份和城市之間的行動(dòng)。該機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)跨行政管轄邊界的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并推進(jìn)城市群內(nèi)部公共服務(wù)均等化，以及市場一體化、政策一體化和公共服務(wù)、社會保障一體化。在這方面，是有國際經(jīng)驗(yàn)可循的。例如，從1956年開始，日本政府組建了總理府下屬，且由建設(shè)大臣領(lǐng)銜的機(jī)構(gòu)——首都整備委員會，來負(fù)責(zé)首都圈的戰(zhàn)略規(guī)劃、資源協(xié)調(diào)，以及計(jì)劃推進(jìn)。跨邊界的都市圈一體化發(fā)展，還可借鑒國際上“開放行政邊界的產(chǎn)業(yè)共治”模式。例如，荷蘭與德國邊界的合作區(qū)，成為了今天眾多歐盟國家邊界合作區(qū)建設(shè)的參考。其中最著名的是上萊茵邊境合作區(qū)，這個(gè)德法瑞三國交界，以巴塞爾都市圈作為核心的地帶，其最初的合作始于1963年，由企業(yè)發(fā)起，并在1975年開始組建了國家層面的官方合作平臺?？邕吔绾献鲄^(qū)需要多地政府協(xié)商出雙贏、可持續(xù)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收分配模式。在丹麥-瑞典生物醫(yī)藥合作區(qū)，兩國政府經(jīng)過約十年談判，達(dá)成了雙方都能接受的合理分配模式，促進(jìn)了生物醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展。

在南京都市圈規(guī)劃之后，建議加快推進(jìn)上海都市圈等都市圈規(guī)劃。上海特別急需加強(qiáng)與昆山、太倉、吳江、嘉興等鄰近中小城市的一體化，加快規(guī)劃建設(shè)日?！巴ㄇ谌Α币饬x上的“上海都市圈”，成為已經(jīng)提出的“1+8”的“上海大都市圈”的核心都市圈。其中，上海如果能夠強(qiáng)化與蘇州的同城化，應(yīng)能形成更強(qiáng)大的增長極，更好地發(fā)揮對于長三角城市群發(fā)展甚至全國發(fā)展的引領(lǐng)作用。

要充分看到虹橋國際中央商務(wù)區(qū)及其輻射范圍對于長三角一體化發(fā)展的戰(zhàn)略意義。建議以虹橋交通樞紐為核心，高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)國際化中央商務(wù)區(qū)，形成“一核兩帶”發(fā)展格局。建議在長三角G60科創(chuàng)走廊建設(shè)基礎(chǔ)之上，以虹橋交通樞紐為核心，加強(qiáng)沿軌道和公路的開發(fā)強(qiáng)度，對虹橋國際中央商務(wù)區(qū)按照相對獨(dú)立功能的現(xiàn)代化大城市進(jìn)行建設(shè)。提高虹橋空港的亞太國際航線比重，強(qiáng)化虹橋國際中央商務(wù)區(qū)的跨國公司總部（特別是亞太總部）經(jīng)濟(jì)功能，并加強(qiáng)長三角主要城市高鐵站對接虹橋機(jī)場的值機(jī)功能，更好地發(fā)揮虹橋國際中央商務(wù)區(qū)輻射長三角的地理位置和基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)勢。

第二，在交通基礎(chǔ)設(shè)施方面，全面建成以大運(yùn)力交通為骨干，各種交通方式無縫結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)狀交通運(yùn)輸體系。在城市群內(nèi)部推進(jìn)城際鐵路為主的交通網(wǎng)絡(luò)，改善城際鐵路與主要城市市內(nèi)地鐵網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)通性。此外，加強(qiáng)圍繞著中心城市一小時(shí)通勤圈的軌道交通建設(shè)，特別是要強(qiáng)化跨行政邊界的軌交網(wǎng)建設(shè)，以大體量、快速度的軌道交通建設(shè)提高都市圈外圍區(qū)域和中心城區(qū)之間通勤效率。與此同時(shí)，在外圍城市和中心城市因地制宜建設(shè)便捷的點(diǎn)到門交通基礎(chǔ)設(shè)施，如外圍城市軌道交通周邊的停車場、公共交通，都市圈中心城區(qū)的公共汽車、小巴、共享汽車和共享自行車（電動(dòng)車）等，以此作為“最后一公里”的有效補(bǔ)充，提高出行便捷度。

2. 人口和土地資源的一體化配置是關(guān)鍵

第一，要加快長三角城市群內(nèi)部流動(dòng)人口市民化和城市間積分累積互認(rèn)。國家層面已經(jīng)提出要加快戶籍制度改革，推進(jìn)外來人口的市民化進(jìn)程。未來長三角一體化進(jìn)程需要在三個(gè)方面同時(shí)發(fā)力，促進(jìn)外來人口的市民化。一是對于長期穩(wěn)定就業(yè)居住的外來人口，確保以實(shí)際居住年限和社保繳納年限為主要標(biāo)準(zhǔn)，加快推進(jìn)市民化進(jìn)程。二是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的特大城市之間，率先實(shí)現(xiàn)外來人口積分落戶同城化累計(jì)互認(rèn)。三是公共服務(wù)資源按常住人口進(jìn)行配置，對暫時(shí)未能獲得當(dāng)?shù)貞艏耐鈦砣丝?，加快推進(jìn)公共服務(wù)（特別是義務(wù)教育）均等化。

第二，要增強(qiáng)土地管理的靈活性。在都市圈內(nèi)進(jìn)行國土空間統(tǒng)一規(guī)劃，突破傳統(tǒng)的按城市轄區(qū)設(shè)置開發(fā)強(qiáng)度和城市發(fā)展邊界的模式，使城市土地開發(fā)（特別是軌道和公路沿線開發(fā)）適應(yīng)常住人口增長趨勢，并進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。此外，繼續(xù)完善國務(wù)院“下放”永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)建設(shè)用地審批權(quán)的相關(guān)實(shí)施辦法。在建設(shè)用地指標(biāo)可跨地區(qū)交易的基礎(chǔ)上，不妨以“結(jié)對子”的方式，人口流入地調(diào)減的農(nóng)業(yè)用地（包括基本農(nóng)田），在人口流出地通過閑置建設(shè)用地復(fù)耕的方式有償調(diào)增農(nóng)業(yè)用地。應(yīng)允許在中心城市及周邊地區(qū)落戶的外來農(nóng)村戶籍人口自愿且有償?shù)胤艞壖亦l(xiāng)農(nóng)地和宅基地，并相應(yīng)增加人口流入地的建設(shè)用地指標(biāo)。同時(shí)，在人口大量流入的都市圈范圍內(nèi)要加快集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，加快農(nóng)村宅基地制度改革，允許農(nóng)民在自愿且有償?shù)那疤嵯逻M(jìn)行宅基地轉(zhuǎn)讓，或?qū)σ呀?jīng)不作為自住功能的宅基地轉(zhuǎn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地并入市。通過以上多措并舉，加快形成中心城市向外沿軌道和高速公路放射狀的都市圈一體化發(fā)展格局。